政研观察 | 充分发挥城市更新稳经济六大功能

内需是中国经济发展的基本动力，扩大内需是保持经济平稳较快发展的基本立足点。当前，外部环境变化带来的不利影响加速，外需不确定性逐渐上升。扩大国内需求能够抵御外部冲击、持续推动我国经济回升向好、实现经济高质量发展的重要抓手。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》），明确了八项任务，为维持经济稳定运行提供重要支撑，要充分发挥城市更新稳经济的六大功能。

稳投资。《意见》规定了城市更新八项大类任务，其中大类又包括众多小类，复杂多样，从不同方面形成了拉动国民经济的合力。一是房屋类投资。如危险住房改造、非成套住房改造、抗震加固、节能改造、自主更新等，这类投资可以直接带动钢铁、建材等产业。二是基础设施类投资。如地下管线管网和地下综合管廊、生活污水及污泥处理处置设施、排水防涝设施、生活垃圾处理设施、公共消防设施、老旧小区基础设施等，有利于带动电缆、钢铁、水利、消防等相关行业投资。三是公共服务类投资。在老旧小区整治改造、建设完整社区、完善城市功能中，补齐公共服务短板，如教育、医疗、文化、交通、便利商业服务等社会服务设施，有利于带动建筑、文化、零售等行业发展。据统计，近两年全国城市更新八大类任务，每年投资项目数量稳定在6万个左右，投资额2.5万亿元。此外，城市更新不仅带动政府投资，而且撬动民间投资，如浙工新村住房自主更新，老百姓筹资数亿元，占重建费用80%左右。

促消费。今年政府工作报告把促消费排在第一位，城市更新可以更有效促进释放消费潜能。一是打造消费场景。通过改造老旧街区、老旧厂区、提升商业步行街和旧商业街区等提供了新的消费场景，有利于文旅和消费互相促进升级。如青岛四方路历史文化街区更新改造项目2023年改造完毕后的第二年销售额突破1亿元。二是提供消费载体。完善社区基本公共服务设施、便民商业服务设施、公共活动场地、“一老一小”设施等，增设助餐、家政等公共服务设施、普惠托育设施和全民健身场地设施，是扩大消费的物质载体。据统计，2024年全国居民人均服务性消费支出占居民消费支出的比重为46.1%，接近消费的“半壁江山”，大部分在社区层面进行，是消费恢复增长的重要支撑。三是拉动住房消费。《意见》提出“建设好房子”和“推动土地混合开发利用和用途依法合理转换”，有利于释放住房消费潜力和促进住房租赁机构等发展。此外，住房自主更新，一般会增设地下停车场、扩面、配套公共设施等，能够有效促进家具、装修、家电、车辆购置等。

快流通。基础设施和公共服务设施是城市生产生活的血脉，国内经济大循环依赖于血脉的畅通无阻。可分为生活类设施和生产类设施。一是生活类设施，如加快城市燃气、供水、排水、污水、供热等地下管线管网和地下综合管廊建设改造，让人民生活更便捷、更舒适；二是生产类设施，《意见》提出“发展快速干线交通、生活性集散交通和绿色慢行交通，加快建设停车设施”。“优化城市货运网络规划设计，健全分级配送设施体系”。这是我国城市交通和物流体系改革的重要组成部分之一，是“最后一公里”。根据中国物流与采购联合会数据，2024年我国社会物流总费用与GDP的比率为14.1%，高于美国物流总成本占GDP比率（2022年约8%）。显然，城市更新有利于降低物流成本，为促进国内经济大循环以及GDP增长提供强大的支撑。

促转型。一是促进产业转型。伴随着国民经济结构性调整，退二进三成为常态，为老旧街区、老旧厂房等植入新业态，有利于促进产业转型。如大连市高新区美意高孵化器产业园将闲置多年的厂房改造为生机勃勃的科创园地，累计孵化近50家企业，其中两家已成长为雏鹰企业。二是促进房地产发展模式转型。加强老旧厂房、低效楼宇、传统商业设施等存量房屋改造利用，推动建筑功能转换和混合利用，有利于促进工改租、商改租以及租赁性机构蓬勃发展。此外，加强房屋全生命周期管理，促进专项维修资金的改革和公共资金筹集、使用、管理模式创新，使得房屋后期管理得到保障。三是促进城市管理模式转型。《意见》明确要求开展城市管理进社区工作，推动城市管理融入基层治理。此外，深化建筑信息模型（BIM）技术应用，实施城市基础设施生命线安全工程建设，通过智慧赋能提高城市管理水平。

增价值。一是优化资产。《意见》提出盘活利用存量闲置和低效资产，为城市高质量发展注入新动能。如住房自主更新把一些C、D级危房实现了“三个重要提升”，即“旧房变新房、小房变大房、低质资产变优质资产”。二是创造资产。《意见》提出“推进建设用地使用权在土地的地表、地上或者地下分别设立”。建设用地土地使用权关注度从地表逐步延伸到地上和地下。投资主体的投入转化为地下空间或部分增容面积的拥有权，有利于形成持续收益性的增量资产。

激潜能。《意见》提出“完善城市更新相关的不动产登记制度”。通过城市更新，厘清住房产权底数和状态，考虑到历史因素，探索将适当面积的住房纳入正规的所有权体系，老百姓以此为抵押获得贷款等，从而达到激发投资、消费潜能之效。例如南京石榴新村对历史上形成的唯一性自建房，按照人均建筑面积不超15平方米进行认定，满足了老百姓产权愿望。

城市更新是一项复杂、艰巨的系统性工程。要提高认识，凝聚共识，以高质量发展的确定性应对外部环境急剧变化的不确定性。要善于发挥城市更新稳经济的六大功能，完善相应的制度体系，把好事做好，实事做实，有力有序推动城市更新。