政策汇编 | “城市更新”相关政策技术文件

一、坚持城市体检先行。建立城市体检机制，将城市体检作为城市更新的前提。指导城市建立由城市政府主导、住房城乡建设部门牵头组织、各相关部门共同参与的工作机制，统筹抓好城市体检工作。坚持问题导向，划细城市体检单元，从住房到小区、社区、街区、城区，查找群众反映强烈的难点、堵点、痛点问题。坚持目标导向，以产城融合、职住平衡、生态宜居等为目标，查找影响城市竞争力、承载力和可持续发展的短板弱项。坚持结果导向，把城市体检发现的问题短板作为城市更新的重点，一体化推进城市体检和城市更新工作。　

二、发挥城市更新规划统筹作用。依据城市体检结果，编制城市更新专项规划和年度实施计划，结合国民经济和社会发展规划，系统谋划城市更新工作目标、重点任务和实施措施，划定城市更新单元，建立项目库，明确项目实施计划安排。坚持尽力而为、量力而行，统筹推动既有建筑更新改造、城镇老旧小区改造、完整社区建设、活力街区打造、城市生态修复、城市功能完善、基础设施更新改造、城市生命线安全工程建设、历史街区和历史建筑保护传承、城市数字化基础设施建设等城市更新工作。　

三、强化精细化城市设计引导。将城市设计作为城市更新的重要手段，完善城市设计管理制度，明确对建筑、小区、社区、街区、城市不同尺度的设计要求，提出城市更新地块建设改造的设计条件，组织编制城市更新重点项目设计方案，规范和引导城市更新项目实施。统筹建设工程规划设计与质量安全管理，在确保安全的前提下，探索优化适用于存量更新改造的建设工程审批管理程序和技术措施，构建建设工程设计、施工、验收、运维全生命周期管理制度，提升城市安全韧性和精细化治理水平。　

四、创新城市更新可持续实施模式。坚持政府引导、市场运作、公众参与，推动转变城市发展方式。加强存量资源统筹利用，鼓励土地用途兼容、建筑功能混合，探索“主导功能、混合用地、大类为主、负面清单”更为灵活的存量用地利用方式和支持政策，建立房屋全生命周期安全管理长效机制。健全城市更新多元投融资机制，加大财政支持力度，鼓励金融机构在风险可控、商业可持续前提下，提供合理信贷支持，创新市场化投融资模式，完善居民出资分担机制，拓宽城市更新资金渠道。建立政府、企业、产权人、群众等多主体参与机制，鼓励企业依法合规盘活闲置低效存量资产，支持社会力量参与，探索运营前置和全流程一体化推进，将公众参与贯穿于城市更新全过程，实现共建共治共享。鼓励有立法权的地方出台地方性法规，建立城市更新制度机制，完善土地、财政、投融资等政策体系，因地制宜制定或修订地方标准规范。　

五、明确城市更新底线要求。坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造，防止大拆大建。加强历史文化保护传承，不随意改老地名，不破坏老城区传统格局和街巷肌理，不随意迁移、拆除历史建筑和具有保护价值的老建筑，同时也要防止脱管失修、修而不用、长期闲置。坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，不破坏地形地貌，不伐移老树和有乡土特点的现有树木，不挖山填湖，不随意改变或侵占河湖水系。坚持统筹发展和安全，把安全发展理念贯穿城市更新工作各领域和全过程，加大城镇危旧房屋改造和城市燃气管道等老化更新改造力度，确保城市生命线安全，坚决守住安全底线。　

实施城市更新行动，是推动城市高质量发展、不断满足人民美好生活需要的重要举措。为持续推进城市更新行动，经党中央、国务院同意，现提出如下意见。　

一、总体要求：坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，全面贯彻习近平总书记关于城市工作的重要论述，坚持稳中求进工作总基调，转变城市开发建设方式，建立可持续的城市更新模式和政策法规，大力实施城市更新，促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市。工作中要做到：坚持以人民为中心，全面践行人民城市理念，建设好房子、好小区、好社区、好城区；坚持系统观念，尊重城市发展规律，树立全周期管理意识，不断增强城市的系统性、整体性、协调性；坚持规划引领，发挥发展战略导向作用，强化国土空间规划基础作用，增强专项规划实施支撑作用；坚持统筹发展和安全，防范应对城市运行中的风险挑战，全面提高城市韧性；坚持保护第一、应保尽保、以用促保，在城市更新全过程、各环节加强城市文化遗产保护；坚持实事求是、因地制宜，尽力而为、量力而行，不搞劳民伤财的“面子工程”、“形象工程”。　

二、主要目标：到2030年，城市更新行动实施取得重要进展，城市更新体制机制不断完善，城市开发建设方式转型初见成效，安全发展基础更加牢固，服务效能不断提高，人居环境明显改善，经济业态更加丰富，文化遗产有效保护，风貌特色更加彰显，城市成为人民群众高品质生活的空间。　

三、主要任务（明确8项重点任务）：（一）加强既有建筑改造利用。稳妥推进危险住房改造，加快拆除改造D级危险住房，通过加固、改建、重建等多种方式，积极稳妥实施国有土地上C级危险住房和国有企事业单位非成套住房改造。分类分批对存在抗震安全隐患且具备加固价值的城镇房屋进行抗震加固。……加强老旧厂房、低效楼宇、传统商业设施等存量房屋改造利用，推动建筑功能转换和混合利用，根据建筑主导功能依法依规合理转换土地用途。（二）推进城镇老旧小区整治改造。更新改造小区燃气等老化管线管道，整治楼栋内人行走道、排风烟道、通风井道等，全力消除安全隐患，支持有条件的楼栋加装电梯。整治小区及周边环境，完善小区停车、充电、消防、通信等配套基础设施，增设助餐、家政等公共服务设施。（三）开展完整社区建设。完善社区基本公共服务设施、便民商业服务设施、公共活动场地等，建设安全健康、设施完善、管理有序的完整社区，构建城市一刻钟便民生活圈。（四）推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造。推动老旧街区功能转换、业态升级、活力提升，因地制宜打造一批活力街区。（五）完善城市功能。（六）加强城市基础设施建设改造。（七）修复城市生态系统。（八）保护传承城市历史文化。　

为落实《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》要求，结合各地城市更新实践需求，在已有支持城市更新的规划和土地政策指引基础上，现就进一步支持城市更新行动的措施通知如下。　

一、增强详细规划适应性　

（一）依据国土空间总体规划和城市更新专项规划确定的城市更新目标和工作重点，结合“十五五”城市更新行动需求，对拟实施城市更新区域的详细规划进行评估、优化。可按照法定程序和相关要求，采取技术修正、优化调整等方式优化原有详细规划，并纳入国土空间规划“一张图”实施监督。可结合完善公众参与和监督方式，制定简化详细规划修改程序。　

（二）可结合新产业、新业态发展需求，制定土地混合开发和空间复合利用正面清单和管控要求，经详细规划审批机关批准；城市更新项目实施中，符合正面清单的，即视为符合详细规划。　

（三）在保证公共安全和公共利益、不影响周边利害关系人合法权益、不改变建筑主体结构、不破坏历史风貌和景观环境、落实用地需求的前提下，可对改善社区公共服务（市政）设施（包括小区车辆停放场地及充电设施等）、提升社区公共空间服务功能（包括加装电梯、无障碍设施、小区绿化场地、健身步道等）等微更新项目，制定规划许可豁免清单。　

二、优化过渡期支持政策　

（四）利用存量土地、房产资源发展国家支持产业、行业的，可享受一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期政策，过渡期原则上不超过5年。过渡期届满时，符合产业发展方向和履约监管要求的，依法依约定按照新用途办理用地手续；不符合的，按照约定退出过渡期支持政策，维持原有土地用途。过渡期满办理土地有偿使用手续的，可采取租赁或协议出让方式。　

三、推进存量土地和空间的临时利用　

（五）可在维护相关方合法权益、保障安全、不影响远期规划实施前提下，制定空闲建设用地（不含临时用地）的临时利用规则，明确期限及到期恢复措施，纳入“一张图”实施监管。　

（六）可在与相关部门做好工作衔接的基础上，制定存量建（构）筑物不增加容积率和高度情况下的临时利用管控规则，对用途实行正面清单管理，纳入正面清单的无需办理规划许可手续。　

四、鼓励资源资产组合供应整体运营　

（七）更加注重特色发展，积极开展更新地区自然、景观和文化遗产等特色资源调查和活化利用，并结合国土空间规划优化功能结构和用途管控，建立健全多门类资源资产在特定国土空间范围内组合供应、整体运营和合理分配的机制。　

坚持“以人民为中心”的发展思想，以“高质量发展、 高品质生活、高效能治理”为目标，以国土空间规划为引领，在“五级三类”国土空间规划体系内强化城市更新的规划统筹，促进生产、生活、生态空间布局优化，实现城市发展方式转型，增进民生福祉，提升城市竞争力，推动城市高质量发展，为地方因地制宜地探索和创新支持城市更新的规划方法和土地政策，依法依规推进城市更新提供指引。　

　

　

实施城市更新行动，是推动城市高质量发展、不断满足人民美好生活需要的重要举措。为持续推进城市更新行动，经党中央、国务院同意，现提出如下意见。　

（一）规划编制实施体系：按照立足长远、统筹全局、一贯到底的要求，建立城市更新专项规划、片区策划、项目实施方案的规划编制实施体系，确保从规划编制到实施落地的一致性。各地可根据实际优化规划编制实施层级。　

（二）编制程序：城市更新专项规划由城市住房城乡建设部门会同相关部门组织编制，经城市人民政府审定后实施。城市更新片区策划和项目实施方案由所在地人民政府根据地方实际确定的单位组织编制，经所在地人民政府审定后实施。　

（三）规划期限：城市更新专项规划的期限一般为5年，与国民经济与社会发展规划期限保持一致。　

（四）城市更新专项规划应当落实国民经济和社会发展规划，依据国土空间总体规划，与相关专项规划相衔接，作为城市更新项目实施、申请中央资金、专项债和城市更新项目贷款的依据。主要包括下列内容：　

1.城市体检。坚持问题导向和目标导向相结合，深入查找群众急难愁盼问题和影响城市竞争力、承载力、可持续发展的短板弱项，提出问题清单和整治建议清单，明确城市更新重点和更新对象。　

2.规划目标。衔接城市中长期发展需求，确定城市更新五年期的总体目标和年度工作目标。　

3.重点任务。确定既有建筑改造利用、城镇老旧小区整治改造、完整社区建设、老旧街区老旧厂区城中村等更新改造、城市功能完善、城市基础设施建设改造、城市生态系统修复、城市历史文化保护传承等任务和要求。　

4.城市设计。提出城市功能结构和空间形态优化要求，确定房屋、小区、社区、城区、城市的更新设计原则和视线通廊、特色风貌等城市设计引导要求，明确文化遗产保护、安全韧性等底线管控措施。　

5.片区指引。统筹划定若干个城市更新片区，提出指引要求，根据轻重缓急确定更新时序安排。　

6.项目库。建立城市更新项目库，明确项目入库、出库的管理规则，确定项目名称、类型、规模和实施时序等。　

7.保障措施。提出土地、财政等配套支持政策建议。　

1. 《天津市城市更新条例》　

2025年11月28日天津市第十八届人民代表大会常务 委员会第二十二次会议通过　

2025年11月28日通过，自2026年1月1日起施行　

查看原文：　

https://zfcxjs.tj.gov.cn/ztzl_70/qmyfzg/fzxcjydjt/202512/t20251209_7194827.html　

2.《浙江省城镇社区更新条例》　

浙江省第十四届人民代表大会常务委员会公告 第31号　

2025年5月30日通过，自2025年7月1日起施行　

查看原文：　

https://www.zjrd.gov.cn/sylf/fggg/202505/t20250530_182885.shtml　

3.《江西省城市更新条例》　

江西省第十四届人民代表大会常务委员会公告 第84号　

2025年9月24日通过，自2025年11月1日起施行　

查看原文：　

https://cgj.ganzhou.gov.cn/gzscsgl/c102862/202509/376bb379ca2c46009640cf76a16f5c81.shtml　

4.《山西省城市更新条例》　

山西省人民代表大会常务委员会公告（第六十七号）　

2026年4月14日通过，自2026年5月1日起施行　

查看原文：　

https://www.sxpc.gov.cn/zyfb/zxfg/art/2026/art_cc7a6f7a6beb4278a62a64e4679f9e4f.html　

坚持总规统领和五个统筹，深化建立可持续城市更新模式和政策法规，持续推进城市更新行动，结合实践需求，制定本实施意见。　

贯通城市更新全流程　

（一）构建全周期城市更新模式。突出规划引领、资源统筹，充分发挥市场主体作用，通过统筹谋划、项目计划、规划制定、实施建设、运营管理五个阶段构建全周期城市更新模式。统筹谋划阶段明确 “十五五”城市更新规划资源工作部署。项目计划阶段构建城市更新综合实施机制。规划制定阶段编制城市更新单元规划、更新项目实施方案，完善控详规划。实施建设阶段开展资源配置，办理规划许可、竣工验收、确权登记。运营管理阶段实施全生命周期管理。　

（二）谋划 “十五五”工作部署。发挥城市总体规划统领作用，衔接城市更新专项规划、国民经济和社会发展五年规划，结合总规实施评估及近期实施规划，统筹谋划城市更新规划资源“十五五”工作目标、重点领域与重点任务。　

（三）明确年度城市更新规划资源行动任务。根据 “十五五”工作要求，市规划资源部门制定全市城市更新年度规划资源行动方案。区规划资源部门结合规划体检，形成年度城市更新规划实施报告，明确年度工作计划，包括城市更新单元的规划目标、空间范围和必要的规划条件，报经区政府审核后，由市规划资源部门认定。　

（四）完善城市更新综合实施机制。区政府牵头组建由区规划资源局等政府部门、更新意向主体、属地政府、原物业权利人代表以及 “三师”技术团队等组成的城市更新综合统筹平台，建立多方参与协商机制，统筹推进城市更新单元规划与实施。城市更新综合统筹平台可根据需要设立城市更新综合统筹主体，负责统筹城市更新单元内多主体更新项目。　

（五）编制城市更新单元规划。城市更新单元应以资源统筹和行动统筹为手段，推进地区结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升。鼓励并推动各类城市更新创新政策在更新单元内先行先试。区规划资源部门应充分发挥 “三师”联创机制作用，组织编制城市更新单元规划。编制过程中应充分开展各方意见征询，包括公示、部门意见征询、专家审议等。　

（六）编制更新项目实施方案。城市更新项目应编制更新项目实施方案，包括规划指标、建筑设计方案、资源配置方式、全生命周期管理清单等内容。城市更新单元内的首发更新项目，其实施方案可与城市更新单元规划同步编制。　

（七）简化更新项目控详规划程序。市、区规划资源部门，可结合城市更新单元规划及更新项目实施方案编制，同步开展控详规划优化。已批城市更新单元规划内的首发更新项目，其控详规划优化可同步纳入实施方案认定程序，不再单独履行控详规划审批程序。　

为贯彻落实党的二十届三中全会精神，盘活存量土地和低效用地，全面提升土地节约集约利用水平，推动城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变，有效促进城市更新和经济社会高质量发展，现将有关事项通知如下。　

一、夯实工作基础　

（一）明确范围和标准。本文件规定的城镇低效用地是指布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧，权属清晰无争议，尚不构成闲置土地的城镇存量建设用地。按土地用途分，主要包括低效工业用地、低效物流仓储用地、低效商业服务业用地、低效居住用地和其他低效用地（具体认定标准见附件）。　

（二）规范认定主体。市、县（市、区）级人民政府、开发区管委会作为本辖区范围内城镇低效用地再开发的责任主体，可在上述认定标准的基础上，结合实际进一步细化补充相关标准和情形，作为低效用地的认定依据。　

（三）严格调查认定和上图入库。各地应以最新年度国土变更调查成果为基础，依据低效用地认定标准，组织相关部门对辖区内的城镇低效用地进行调查，全面查清低效用地类型、用途、分布、权属、面积、改造开发潜力以及权利人改造意愿等基本情况及历史遗留用地底数，全部实现上图入库，建立城镇低效用地数据库（开发区单列），于2025年6月底前在省全生命周期监管系统完成首次备案，以后实时备案。　

二、发挥国土空间规划引领作用　

（四）合理确定低效用地再开发空间和时序。依据国土空间总体规划，从产业升级、城中村改造、城市更新等不同角度选取再开发资源集中、潜力较大的区域作为低效用地再开发重点区域，合理划定低效用地再开发空间单元。按照“突出重点、先易后难、分步推进”的原则，合理确定低效用地再开发时序。　

（五）优化详细规划编制实施。注重刚性与弹性相结合，采用“单元+街坊”的管理方式，科学编制低效用地再开发区域详细规划。在不违反总体规划底线约束、城市安全等刚性管控要求的前提下，可将规模总量、设施配套和重点地区城市设计要求的主要内容在单元详细规划中统筹，在街坊详细规划中细化落位。以保护文化遗产、历史风貌、山水格局和优化布局为导向，鼓励各地探索建筑量跨单元统筹、等价值转移的政策和机制。　

（六）优化容积率核定。在符合安全、风貌管控的要求下，对多保留不可移动文物和历史建筑、多无偿移交政府的公共服务设施等公益性贡献，其建筑面积可按贡献的相应建筑面积补齐。为保障居民基本生活需求、补齐城市短板而实施的市政基础设施、公共服务设施、公共安全设施项目，以及老旧住宅成套化改造等项目，在对周边不产生负面影响的前提下，其新增建筑规模可不受规划容积率指标的制约。为满足安全、环保、无障碍标准等要求，对于增设必要的楼梯、电梯、公共走廊、无障碍设施、风道、外墙保温等附属设施以及景观休息设施等情形，其新增建筑量可不计入规划容积率。　

三、优化再开发模式　

鼓励多主体参与，鼓励原土地使用权人优先收购相邻宗地，归宗后实施整体改造；原土地使用权人分散的，可组建联合体实施再开发。支持零星建设用地成片开发，对于边角地、夹心地、插花地，支持通过收购、置换等方式，整合归宗后再开发。鼓励农村集体经济组织和原集体建设用地使用权人参与城中村改造，符合集体经营性建设用地入市条件的地区，可采取自主、联营、入股等方式进行改造开发。　

创新土地供应使用方式　

（一）细化完善供地条件和方式。支持各地依法依规运用划拨、出让、租赁等多种方式，保障城市更新项目用地。对历史城区、历史文化街区内的更新项目，涉及点状布局且确需整体组合供应的地块，可探索将各地块规划条件和整体规划条件一并作为供地条件。对布点分散、单体规模小、对其他建筑物构筑物有密切依附关系的社区养老、社区管理、群众体育、新能源汽车充电设施等配套设施，可依据详细规划、国家和省相关政策文件，纳入供应地块的规划条件，补齐更新区域公共服务配套短板。对以租赁方式取得国有土地使用权的更新项目，在租赁期内依法依规完成更新改造的，经依法批准可在租赁期满后依法以协议出让方式取得土地，按规定应当收回土地使用权重新公开出让的除外。鼓励原土地使用权人依法以转让、经分割审批后部分转让或出租土地使用权等方式盘活利用。零星建设用地（包括边角地、夹心地、插花地等），需与相邻土地一并集中再开发，符合低效产业用地再开发规定的，可按规划要求经批准以协议出让方式供地；具备独立再开发利用条件的，按照规划条件确定的用途依法办理供地手续；其他情形的零星建设用地用于建设非盈利性公共停车场、公共绿地和公共厕所的，可以划拨方式供地。更新区域内无空闲土地的，可单独设立地下空间建设用地使用权，鼓励复合集约设置公共服务设施。（责任单位：省自然资源厅）　

（二）规范引导土地用途转换。结合新产业、新业态发展需要，支持不同产业用地类型合理转换，鼓励各地探索制定存量建设用地用途转换负面清单，依据详细规划、规划条件和供地政策进行混合复合更新，依法依规办理供地手续。支持符合国家和省存量土地盘活利用五年过渡期政策的更新活动，五年过渡期自批准之日起计算；过渡期满完成更新改造后，可参照不动产历史遗留问题处理规定，办理相关手续。对经地方人民政府审定的城市更新项目，因土地用途转换需补缴土地出让金的可以按规定分期缴纳。（责任单位：省自然资源厅、省财政厅）　

（三）合理设定土地使用年限。鼓励各地根据产业发展的实际需要，考虑采用不高于法定最高出让年限或租赁年期供应产业用地，依法依规予以续期。更新后的混合用途宗地出让时，属于不同用途不动产难以分割且只有一个使用者情形的，可统一按综合用地、最高不超过50年设定出让年限；属于不同用途不动产可以分割且最终使用者为不同单位或个人情形的，一般应按宗地所含的具体土地用途分别确定出让年限，并明确不同用途相应的土地面积。（责任单位：省自然资源厅）　

创新实施路径　

（一）坚持体检先行。定期开展城市体检评估，精准查找群众反映强烈的难点、堵点、痛点问题。体检评估反映的问题和需求，作为编制与修改城市更新规划单元和地块详细规划的重要参考，以及实施城市更新行动计划的重要依据。（省住房城乡建设厅、省自然资源厅依分工负责，以下事项均需各市、县人民政府落实，不再列出）　

（二）科学编制详细规划。依据市、县国土空间总体规划，及时编制城市更新规划单元详细规划和地块详细规划。更新规划单元详细规划要明确发展定位、主导功能及建筑规模总量，提出更新方式指引，优化功能结构、空间布局，完善道路交通，提出公共服务设施和市政基础设施配置及空间尺度、城市风貌等底线管控和特色引导要求；地块详细规划要在权属人更新意愿调查基础上，明确“留、改、拆”更新区域和地下空间利用范围，合理确定土地用途、开发建设强度、各类配套设施等，为实施城市更新项目提供依据。（省自然资源厅负责）　

（三）制定实施方案。城市更新实施主管部门应当依据详细规划及任务要求编制城市更新实施方案，做好更新单元设计，落实好年度计划、土地供应、资金统筹以及项目建设、管理、运营要求等内容。（省住房城乡建设厅、省自然资源厅依分工负责）　

（四）组建实施主体。支持成立符合地方特点和满足更新需求的专业化城市更新实施主体。发挥政府平台作用，通过组建项目公司、转让股权等方式，引入社会力量参与城市更新项目的筹融资、征收补偿、建设、管理和运营等工作。（省住房城乡建设厅负责，省国资委、省商务厅配合）　

（五）创新实施模式。推广以设计为龙头的设计—采购—施工—运营（EPCO）总承包等模式，强化“全过程设计、运营陪伴”，鼓励带方案招标与全过程跟踪审计、标后评估。探索形成联动策划、设计、建设、运营一体化更新解决方案，推动开发主体转变为更新片区的长期运营商。（省住房城乡建设厅负责，省发展改革委配合）　

（六）发挥建造互联网平台作用。充分运用中国建造（安徽）互联网平台，汇集配置资金、技术、人才、数据等要素资源，拓展应用场景，创新城市更新实施方式，构建全链条、全要素开放协同产业生态。（省住房城乡建设厅负责，省发展改革委、省国资委、省数据资源局配合）　

（七）创新实施城市生命线安全工程。运用大数据、云计算、物联网等信息技术手段，推进城市生命线安全运行监测预警系统建设，制定完善工程技术标准和运行维护规范，推动城市生命线安全工程的监测物联设备与主体工程同步设计、同步施工、同步验收、同步使用。（省住房城乡建设厅负责，省发展改革委、省数据资源局、省市场监管局配合）